Kiedy Polska może pominąć unijne procedury zamówieniowe?

Artykuł 346 ust. 1 lit. b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi, że każde Państwo Członkowskie może podjąć środki, jakie uważa za konieczne w celu ochrony podstawowych interesów swojego bezpieczeństwa, a które dotyczą produkcji lub handlu bronią, amunicją i materiałami wojennymi. W polskim systemie prawnym pojęcie to funkcjonuje pod nazwą „podstawowy interes bezpieczeństwa państwa”. Warunkiem jest, aby środki te nie wpływały negatywnie na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Przepis ten stanowi wyjątek prawa pierwotnego niezależny od dyrektywy 2009/81/WE dotyczącej zamówień obronnych. 

Zakres przedmiotowy art. 346 TFUE jest powiązany z listą broni, amunicji i materiałów wojennych przyjętą przez Radę 15 kwietnia 1958 r., co potwierdza motyw 10 dyrektywy 2009/81/WE. Oznacza to, że wyłączenie nie obejmuje automatycznie całego sektora bezpieczeństwa, lecz jest ograniczone do zdefiniowanego kontekstu materiałów obronnych. Należy również mieć na uwadze, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konsekwentnie interpretuje art. 346 TFUE jako wyjątek wymagający ścisłej wykładni (vide: wyroki w sprawach C-615/10 oraz C-414/97).

Dyrektywa 2009/81/WE a art. 346 TFUE

Dyrektywa 2009/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. wprowadziła skoordynowane procedury udzielania zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Jej celem było stworzenie sprawiedliwych i przejrzystych zasad zamówień obronnych, aby przedsiębiorstwa z jednych Państw Członkowskich mogły uzyskać dostęp do rynków obronnych innych państw. 

Dyrektywa ta funkcjonuje równolegle do art. 346 TFUE, nie zastępując go. Komisja Europejska w swoich wytycznych dotyczących zakresu stosowania dyrektywy (Nota przewodnia do dyrektywy 2009/81/WE) podkreśla, że jako instrument prawa wtórnego nie zmienia ona treści Traktatu, a definiowanie podstawowych interesów bezpieczeństwa pozostaje wyłączną kompetencją Państw Członkowskich. Jednocześnie ramy unijne zakładają, że państwa powinny stosować dyrektywę tam, gdzie jej procedury są wystarczające, a odwoływać się do art. 346 TFUE jedynie wtedy, gdy wyłączenie z unijnych zasad zamówieniowych jest ściśle konieczne. 

Implementacja w polskim prawie zamówień publicznych

Polska implementowała mechanizm wyłączenia traktatowego w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (PZP). Artykuł 12 ust. 1 pkt 2 PZP stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do zamówień dotyczących produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi, o których mowa w art. 346 TFUE, jeżeli wymaga tego podstawowy interes bezpieczeństwa państwa, a udzielenie zamówienia bez zastosowania ustawy nie wpłynie negatywnie na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych. Dodatkowym warunkiem jest, aby ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa nie mogła zostać zagwarantowana w inny sposób, w szczególności z zastosowaniem przepisów działu VI PZP, który reguluje zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. 

Odrębnie, art. 12 ust. 1 pkt 1 PZP wyłącza zamówienia, którym nadano klauzulę zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych lub jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa. Art. 13 z kolei przewiduje dodatkowe wyłączenia dla zamówień obronnych, obejmujące m.in. zamówienia podlegające szczególnym procedurom międzynarodowym, zamówienia do celów wywiadu lub kontrwywiadu oraz zamówienia, w przypadku których stosowanie PZP zobowiązywałoby zamawiającego do ujawnienia informacji sprzecznych z podstawowymi interesami bezpieczeństwa. 

Pilna potrzeba operacyjna

Co do zasady, zakupy w dziedzinie obronności planowane są z pewnym wyprzedzeniem, przede wszystkim w centralnych planach rzeczowych. Niekiedy jednak zachodzi potrzeba ich ponownej weryfikacji w trybie pilnym, zwykle w związku z nagłym i bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa.

W opisanej wyżej sytuacji możliwe jest pozyskanie sprzętu wojskowego w ramach tzw. Pilnej Potrzeby Operacyjnej (PPO). Bezpośrednią podstawą prawną tej procedury jest Decyzja nr 116/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 września 2021 r. w sprawie pozyskiwania sprzętu wojskowego. 

Co istotne, wystąpienie PPO może być powiązane z wystąpieniem istotnego lub podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa, jednak nie skutkuje automatycznie wyłączeniem stosowania PZP. Nabywanie sprzętu wojskowego w ramach PPO może bowiem nastąpić w trybie określonym w PZP (w szczególności w trybie zamówienia z wolnej ręki który wprost przewiduje tę przesłankę dla zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa). Zastosowanie procedury poza reżimem ustawy wymaga odrębnego spełnienia przesłanek jednego z wyłączeń przewidzianych w PZP.

Procedura oceny występowania PIBP

W praktyce jedną z podstaw wyłączenia dużych zamówień obronnych z reżimu ustawy Prawo zamówień publicznych jest wystąpienie podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Zamówienia te mogą być realizowane w drodze procedur pozaustawowych, niekoniecznie w formie bezpośrednich negocjacji. Zamówienia udzielane na podstawie umów międzynarodowych mogą natomiast podlegać odrębnemu wyłączeniu z PZP na warunkach określonych w art. 13 ust. 1 pkt 7 PZP. 

W resorcie obrony narodowej ocena występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa dokonywana jest na podstawie Decyzji Nr 9/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 lutego 2022 r. Na jej podstawie przygotowywany jest wniosek o ocenę, a Minister Obrony Narodowej dokonuje oceny występowania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa. Sama decyzja nie reguluje procedury udzielenia zamówienia. 

Choć pojęcia istotnego i podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa bywają stosowane zamiennie w praktyce, w sensie prawnym stanowią one dwie odrębne przesłanki wyłączenia, umieszczone w różnych punktach art. 12 ust. 1 PZP. 

„Istotny interes bezpieczeństwa państwa” (art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b) nie wymaga, by zamówienie dotyczyło broni, amunicji lub materiałów wojennych, i nie zawiera warunku braku negatywnego wpływu na rynek wewnętrzny UE. 

„Podstawowy interes bezpieczeństwa państwa” (art. 12 ust. 1 pkt 2) bezpośrednio odwołuje się do art. 346 TFUE, jest ograniczony zakresem przedmiotowym art. 346 ust. 1 lit. b TFUE i podlega dodatkowym warunkom traktatowym. Niemniej, w konkretnych stanach faktycznych zakresy obu przesłanek mogą się częściowo pokrywać.

Zdaniem Urzędu Zamówień Publicznych, interes bezpieczeństwa państwa może odnosić się do takich wartości jak:

• suwerenność,
• międzynarodowa pozycja,
• niepodległość,
• nienaruszalność terytorium,
• obronność państwa.

W praktyce fakt istnienia istotnego lub podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa musi być analizowany i badany każdorazowo w przypadku potrzeby złożenia zamówienia w dziedzinie obronności.

Regulamin Agencji Uzbrojenia

Zamówienia wyłączone z ustawy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 PZP realizowane są przez Agencję Uzbrojenia zgodnie z Regulaminem udzielania zamówień w Agencji Uzbrojenia realizowanych w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa (Załącznik nr 2 do Rozkazu Nr 19 Szefa Agencji Uzbrojenia z dnia 4 lipca 2025 r.). Regulamin ten określa zasady i tryb udzielania zamówień realizowanych w celu ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. 

Postępowania mogą być prowadzone w trzech trybach: 

• negocjacji z kilkoma wykonawcami (gdy wymagania podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa spełnia co najmniej dwóch zidentyfikowanych wykonawców), 
• negocjacji z jednym wykonawcą (gdy wymagania spełnia tylko jeden wykonawca lub został wskazany konkretny wykonawca zamówienia) oraz 
• w trybie ogłoszeniowym (gdy nie ma możliwości określenia zamkniętego katalogu wykonawców).

Przy przygotowywaniu i przeprowadzaniu postępowania uwzględnia się wymogi dotyczące w szczególności: ochrony informacji niejawnych, bezpieczeństwa dostaw, ustanowienia lub utrzymania potencjału przemysłowego oraz zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa w zakresie praw własności intelektualnej.

Warunki konieczne do zastosowania wyłączenia

Na podstawie analizy przepisów krajowych i unijnych można wskazać następujące warunki kumulatywne, które muszą zostać spełnione, aby Polska mogła legalnie pominąć unijne procedury zamówieniowe:

• Po pierwsze, zamówienie musi dotyczyć produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi w rozumieniu listy z 1958 r. 
• Po drugie, zastosowanie wyłączenia musi być wymagane przez podstawowy interes bezpieczeństwa państwa, co podlega formalnej ocenie na podstawie Decyzji Nr 9/MON. 
• Po trzecie, ochrona podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa nie może być zagwarantowana w inny sposób, w szczególności z zastosowaniem przepisów działu VI ustawy PZP dotyczącego zamówień obronnych.
• Po czwarte, udzielenie zamówienia poza ustawą nie może wpływać negatywnie na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym UE w odniesieniu do produktów nieprzeznaczonych wyłącznie do celów wojskowych. 

Perspektywy i ryzyka

Z punktu widzenia Polski, mechanizm wyłączenia oparty na art. 346 TFUE stanowi kluczowe narzędzie w kontekście intensywnej modernizacji Sił Zbrojnych RP. Pozwala on na szybkie pozyskiwanie sprzętu wojskowego w drodze negocjacji, z uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa informacji, bezpieczeństwa dostaw oraz budowy krajowego potencjału przemysłowo-obronnego. 

Jednocześnie Komisja Europejska i Parlament Europejski konsekwentnie podkreślają, że wyłączenie musi być stosowane proporcjonalnie i tylko gdy jest ściśle konieczne. Nadmierne lub nieuzasadnione korzystanie z art. 346 TFUE naraża państwo członkowskie na ryzyko postępowania o naruszenie prawa UE. Komisja powinna monitorować konieczność i proporcjonalność wyłączeń, nie opierając się wyłącznie na skargach ze strony przemysłu. 

W lutym 2026 r. Parlament Europejski w raporcie dotyczącym barier na jednolitym rynku obronnym wezwał Komisję do wydania jasnej rekomendacji w sprawie stosowania i granic art. 346 TFUE, precyzującej, że wyłączeniem objęte są jedynie środki ściśle konieczne dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa oraz że nie mogą one negatywnie wpływać na warunki konkurencji na jednolitym rynku.

W obecnym kontekście geopolitycznym, przy rosnących wydatkach obronnych i ambitnych programach modernizacyjnych, prawidłowe stosowanie wyłączenia z art. 346 TFUE wymaga od zamawiających starannej dokumentacji uzasadniającej konieczność ochrony podstawowego interesu bezpieczeństwa państwa oraz wykazania, że standardowe procedury zamówieniowe (w tym procedury z dyrektywy 2009/81/WE, implementowanej w dziale VI PZP) nie są w stanie zapewnić wymaganego poziomu ochrony interesów bezpieczeństwa.