Desafíos en el uso del espacio público para reducir la brecha digital en Latam

El uso del espacio público es un aspecto fundamental en la planificación urbana. Este debe regularse para garantizar que se mantengan criterios arquitectónicos y estéticos en las ciudades, protegiendo así la calidad de vida de los habitantes y asegurando un desarrollo armónico del entorno urbano. Sin embargo, a medida que las normativas se vuelven más rigurosas y se perfeccionan, se observa un aumento en la dificultad y en los costos asociados al uso de estos espacios.

Esta situación se vuelve especialmente compleja en el contexto de las redes de telecomunicaciones. Las empresas que buscan desplegar infraestructura necesaria para ofrecer servicios de conectividad se enfrentan a un laberinto de regulaciones, licencias y permisos que complican el acceso al espacio público. Además, la oposición de comunidades locales, motivada por preocupaciones sobre el impacto visual o ambiental de las instalaciones, puede dilatar aún más los procesos de implementación. Este artículo examina cómo la regulación del espacio público puede ser un obstáculo para el desarrollo de redes de telecomunicaciones, así como las implicaciones de estos desafíos para la expansión y mejora de los servicios disponibles en nuestras ciudades.

En la actualidad, el acceso a internet se ha convertido en una necesidad básica para la vida cotidiana. En una sociedad cada vez más digitalizada, la conectividad no solo facilita la comunicación, sino que también es crucial para el acceso a la educación, la atención médica, el trabajo remoto y una variedad de servicios esenciales. La falta de acceso a internet puede tener repercusiones significativas en términos de desigualdad social y económica, limitando oportunidades de empleo y el acceso a información vital. Por esta razón, garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a una conexión confiable se ha vuelto prioritario en muchas agendas políticas.

Frente a la creciente inquietud por la inclusión digital, los diferentes países han implementado diversas estrategias para cerrar la brecha digital. Estas iniciativas varían desde políticas de subsidios que hacen más asequibles los servicios de internet hasta programas de expansión de infraestructura en áreas rurales y desatendidas. Además, algunos gobiernos han promovido asociaciones público-privadas para impulsar la inversión en tecnología y mejorar la conectividad. Asimismo, se han desarrollado campañas de concienciación y capacitación digital para empoderar a las comunidades y aumentar el uso de herramientas en línea.

Para abordar la brecha digital de manera efectiva, es crucial entender la interconexión entre el uso del espacio público y el desarrollo de redes de telecomunicaciones. Sin una regulación adecuada y flexible del espacio público, las empresas enfrentan múltiples obstáculos para instalar la infraestructura necesaria que permita el acceso a internet en todas las áreas. La imposibilidad de desplegar antenas, fibra óptica y otros elementos esenciales en lugares estratégicos puede perpetuar la falta de conectividad, especialmente en comunidades que ya se encuentran en desventaja.

La mejora en la regulación del espacio público es, por tanto, un paso fundamental hacia la reducción de la brecha digital. Al facilitar el acceso a estos espacios, se permite a los operadores de telecomunicaciones llevar internet a municipios, barrios y áreas rurales que actualmente carecen de servicios adecuados. Esto no solo favorece el crecimiento económico y la inclusión social, sino que, además, contribuye a los esfuerzos de los gobiernos para garantizar que todos los ciudadanos puedan beneficiarse de las oportunidades que ofrece la era digital.

En conclusión, una regulación más eficaz y colaborativa del espacio público es esencial para implementar soluciones que aborden la brecha digital. La creación de un marco normativo que equilibre las inquietudes urbanísticas y ambientales con la necesidad de infraestructura de telecomunicaciones puede facilitar un entorno propicio para la conectividad, beneficiando así a toda la sociedad.

A continuación, analizamos las particularidades que existen en las jurisdicciones de Chile, Colombia, México y Perú respecto de esta materia y cómo las diferentes regulaciones abordan este problema.

Chile

En Chile, la administración del espacio público urbano está a cargo de las municipalidades, que son las responsables de autorizar su uso. Adicionalmente, las empresas de telecomunicaciones pueden ocupar el espacio público para instalar sus redes de comunicaciones electrónicas, para lo cual requieren una concesión de servicio público otorgada por el Estado. Para obtener dicha concesión, deben cumplir con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes.

La Ley 18.168, conocida como Ley General de Telecomunicaciones, establece que los operadores deben tener acceso al espacio público en condiciones de igualdad, transparencia y no discriminación. Algunas de las disposiciones legales que regulan el uso del espacio público por parte de las empresas de telecomunicaciones son:

• La Ley General de Urbanismo y Construcciones, que incluye la llamada Ley de Antenas, que regula la instalación de antenas emisoras y transmisoras.
• La Resolución Exenta Nº 3103 de 2012 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, que establece los límites de densidad de potencia para las antenas y sistemas radiantes.

El Estado ha ido modificando las normativas con el fin de facilitar la instalación de sistemas radiales. La última iniciativa ha sido la modificación de la ley para declarar el servicio de internet como un servicio público, lo que permite a las empresas enfocadas en este servicio obtener servidumbres legales y así poder utilizar el espacio público y acceder a bienes fiscales a fin de lograr el despliegue de la infraestructura.

Así, la Ley N°21.678, publicada en el Diario Oficial el 3 de julio de 2024 e integrada en el Plan Brecha Digital Cero 2022-2025, seestablece que el acceso a internet es un servicio público de telecomunicaciones en Chile. Esta ley, que tiene como objetivo que todos los chilenos tengan acceso a internet, independientemente de su lugar de residencia o de sus posibilidades económicas, abre nuevas posibilidades para las empresas para hacer un uso del espacio público, a la vez que obliga a las empresas proveedoras a otorgar el servicio de internet fijo dentro de sus áreas concesionadas.

Según el regulador de telecomunicaciones, entre los beneficios de la última modificación legal, se encuentran la fiscalización del servicio de internet, similar a la de la telefonía, mediante la facultad que se entregó al regulador para poder monitorear en tiempo real el funcionamiento del servicio. Adicionalmente, el hecho de que internet se considere como servicio público podría mejorar las opciones para que se considere el pago de internet a los usuarios más vulnerables, la creación de cooperativas de internet para que grupos comunitarios se autoabastezcan de conectividad y que el Estado pueda disponer de mayor capacidad de subsidiar el acceso a internet en zonas o familias con dificultades económicas. En este sentido, previo a la modificación legal, el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones radicado en el regulador, sólo podía subsidiar el desarrollo de la infraestructura. Con la última modificación, se amplió la facultad para poder subsidiar a los usuarios finales.

Colombia

De acuerdo con la normativa vigente que regula la instalación de infraestructura de telecomunicaciones en áreas de espacio público, el Decreto 1077 de 2015 establece, en su artículo 2.2.6.1.1.11, que no es necesario tramitar licencias de construcción para obras de infraestructura de telecomunicaciones, ya que su estructura difiere de las edificaciones convencionales, siendo esto un facilitante para el despliegue de las redes e infraestructura de telecomunicaciones.

Sin embargo, aunque no se requiera una licencia urbanística de construcción, sí es indispensable obtener una licencia para la intervención del espacio público, tal como lo estipula el artículo 2.2.6.1.1.12 del mismo decreto. Esta licencia debe ser gestionada ante la autoridad municipal correspondiente, en consonancia con los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes.

Respecto a las licencias para la intervención y ocupación del espacio público, el artículo 2.2.6.1.1.13 del Decreto 1077 de 2015 establece diversas modalidades, especificando que la licencia será procedente para la construcción, rehabilitación, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes relacionadas con la provisión de servicios públicos domiciliarios y telecomunicaciones.

Adicionalmente, el Decreto 1031 de 2024, expedido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, reglamenta el procedimiento que deben seguir las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones para desplegar redes e infraestructura. Este especifica los requisitos necesarios para la disposición de estas redes en espacios públicos, avalando su uso siempre y cuando se cumplan los requerimientos adicionales para la prestación del servicio, tales como la autorización para el uso del espectro radioeléctrico, los permisos de altura y las licencias ambientales.

Ahora bien, dado que la regulación aplicable al espacio público proviene en buena medida de los instrumentos de planeamiento expedidos por los municipios y distritos, es pertinente abordar, de manera general y a modo de ejemplo, el tratamiento particular y/o adicional que ha recibido el asunto relativo al despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en espacio público en algunos municipios de Colombia.

Así, para el caso de Bogotá se pueden identificar ciertas limitaciones en cuanto a la localización de la infraestructura, pues solo determinados componentes del espacio público están habilitados para el despliegue de la infraestructura. Concretamente, se trata de los andenes, los separadores y los parques que cumplan con ciertas condiciones establecidas en el artículo 217 del Decreto 555 de 2021, que adoptó la revisión general del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá D.C. Adicionalmente, un aspecto fundamental que se encuentra para el caso de Bogotá es que la actividad de instalación de elementos para la trasmisión de datos mediante ondas radioeléctricas y de instalaciones accesorias que se necesitan para asegurar un servicio de radiocomunicación es considerada por el artículo 8 del Decreto 315 de 2024 como una actividad objeto de aprovechamiento económico en el espacio público. Esto se traduce en que los interesados en instalar infraestructura de telecomunicaciones en espacio público del Distrito de Bogotá deberán i) tramitar una autorización para el desarrollo de la actividad en el espacio público ante la autoridad administradora y/o responsable del elemento del espacio público del que se trate y ii) pagar al Distrito Capital una contraprestación económica en dinero, en especie o mixta por permitir el aprovechamiento del espacio público. De esta manera, en ciudades como Bogotá, se establecen importantes limitaciones y trámites adicionales para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, sin mencionar el hecho que las autorizaciones serán a título oneroso, lo que, si bien no impedirá el despliegue de infraestructura, ciertamente sí lo puede desincentivar.

Un caso considerablemente diferente al de Bogotá D.C. es el de municipios que, por sus condiciones geográficas, demográficas e incluso económicas, cuentan con regulaciones menos sofisticadas y, por lo mismo, más beneficiosas para los interesados en desplegar infraestructura de telecomunicaciones en espacio público. Así, por ejemplo, en el municipio de Yumbo, el Decreto 200 de 2020, que reglamenta la localización, instalación y regularización de la infraestructura y redes de telecomunicaciones, no establece permisos adicionales más allá de los requeridos por la normativa nacional, como lo es la licencia de intervención y ocupación del espacio público antes mencionada, que, por expresa disposición del artículo 4 del decreto, se deberá obtener. Además, el artículo 5 posibilita que se ubique infraestructura de telecomunicaciones en áreas de cesión obligatoria producto de procesos de urbanización o parcelación en coordinación con la autoridad municipal de planeación, con lo cual se brinda una opción adicional para el despliegue de infraestructura en espacio público. Un último punto que merece mención es que -dadas las condiciones de este municipio- la normativa municipal no contempla que se generen contraprestaciones económicas a favor del municipio por el uso del espacio público para estos fines.

México

En el contexto de la transformación digital y la creciente demanda de conectividad en todo el país, la instalación de infraestructura de telecomunicaciones se ha convertido en una necesidad estratégica para garantizar la seguridad en el acceso efectivo a servicios públicos como internet, telefonía móvil y fija, y televisión restringida.

En México, esta instalación está regulada por un marco jurídico robusto distribuido en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) que busca equilibrar el desarrollo tecnológico con la protección del entorno urbano y los derechos de vía. El despliegue de infraestructura de telecomunicaciones enfrenta retos considerables derivados de un marco normativo fragmentado y, en ocasiones, contradictorio entre los diferentes niveles de gobierno. Aunque el acceso a internet ha sido reconocido como un derecho en la Constitución desde la reforma al artículo 6º en 2013, la brecha digital persiste, particularmente en zonas rurales, marginadas e indígenas. Uno de los obstáculos más relevantes para cerrar esta brecha radica en la complejidad para utilizar el espacio público con fines de conectividad.

Respecto del marco jurídico, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 6º, reconoce el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones como derechos fundamentales. Este precepto establece la base para el diseño de un marco regulatorio que promueva la cobertura, calidad, inclusión y libre concurrencia en el sector.

Derivado de lo anterior, el marco legal principal que regula la instalación de infraestructura en la materia está conformado por:

• La Ley en Materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 16 de julio de 2025. Cuyo uno de sus fines es fortalecer la coordinación federación-municipio, en el uso del espacio público (LMTR).
• La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, así como las Leyes de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano Estatales.
• La Ley de Vías Generales de Comunicación.
• Normas técnicas y lineamientos emitidos por la Comisión Reguladora de Telecomunicaciones (Comisión).
• Reglamentos estatales y municipales en materia de desarrollo urbano, obras públicas, infraestructura urbana y uso de suelo.

Ahora, en relación con los actores clave existen dos figuras fundamentales reconocidas por la LMTR para efectos de la expansión de la infraestructura:

• Operadores o concesionarios de servicios públicos de telecomunicaciones, como Telcel, AT&T, Telmex o Izzi, quienes requieren instalaciones activas para transmitir señales (torres, antenas y radiobases).
• Proveedores de infraestructura pasiva, es decir, empresas dedicadas exclusivamente a instalar, operar y rentar elementos como postes, torres, ductos, registros o cableado, sin prestar directamente servicios al usuario final. Ejemplos: American Tower, Telesites y Phoenix Tower.

Ambos deben sujetarse a las disposiciones federales y, en su caso, a los requisitos municipales en materia de licencias de construcción, uso y ocupación de vías o espacios públicos, uso de suelo, impacto urbano y gestión ambiental.

Por lo tanto, uno de los principales retos para el despliegue de infraestructura pública pasiva radica en la armonización de competencias entre el gobierno federal, estatal y municipal. Aunque la  LMTR otorga a la Comisión la rectoría en materia de telecomunicaciones y prohíbe que los municipios impidan u obstaculicen injustificadamente la instalación de infraestructura pública pasiva, en la práctica subsisten regulaciones locales (alrededor de 2,400 municipios) que restringen alturas, distancias, zonas de instalación o imponen cargas adicionales como dictámenes técnicos, estudios de impacto o pagos por derechos de vía, lo que se suma a los rezagos e incumplimientos por parte de las autoridades municipales en emitir permisos/autorizaciones aplicables.

Por ello, la  LMTR señala que la Comisión y la Agencia de Transformación Digital y Telecomunicaciones, coordinaran y recomendaran a  los estados y municipios las adecuaciones a su normativa urbana para facilitar la instalación y compartición de infraestructura digital y centralizar y ordenar y homologar tramites a nivel nacional. Es importante señalar que el mismo día de publicación de la LMTR, se publicó la Ley Nacional para Eliminar Trámites Burocráticos, que tiene como uno de sus fines la digitalización y simplificación administrativa, reduciendo drásticamente el número de trámites y requisitos existentes a nivel nacional, así como plazos de respuesta..

Otro aspecto clave es la obligación de compartición de infraestructura entre operadores, con el objetivo de evitar la saturación del espacio urbano y promover la eficiencia en la inversión.

En este sentido, la Comisión administra el Sistema Nacional de Infraestructura, donde los concesionarios y proveedores deben inscribir sus elementos instalados. Este registro permite identificar infraestructura disponible para uso compartido, lo que puede reducir la necesidad de nuevas instalaciones y mitigar impactos urbanos o ambientales.

Finalmente, dependiendo de la ubicación y magnitud de los proyectos, también pueden ser exigibles autorizaciones ambientales, como manifestaciones de impacto ambiental, en caso de instalarse en áreas naturales protegidas, o bien autorizaciones de cambio de uso de suelo en terrenos forestales, si se ubican fuera de zonas urbanas.

Además, se refuerza la protección y promoción de derechos en comunidades indígenas o rurales, por lo que puede ser necesario llevar a cabo procesos de consulta previa de conformidad con el Convenio 169 de la OIT, particularmente si el proyecto tiene impactos significativos.

En conclusión, el despliegue de infraestructura para servicios de telecomunicaciones en México es una actividad de interés público, sujeta a un marco jurídico diseñado para garantizar tanto la cobertura universal como la competencia entre operadores. No obstante, persisten desafíos prácticos para su implementación, especialmente a nivel municipal, lo que hace indispensable esperar a ver los resultados de la aplicación de la Ley Nacional de Eliminación de Tramites Burocráticos, y así identificar y conocer anticipadamente las cargas regulatorias municipales para evitar retrasos, conflictos regulatorios o sanciones.

En un entorno donde la conectividad es sinónimo de desarrollo, comprender y aplicar adecuadamente este marco regulatorio resulta crucial para operadores, inversionistas y proveedores de infraestructura que buscan participar activamente en la transformación digital del país.

Perú

En el Perú, desde hace ya casi dos décadas, existe un marco normativo que regula la instalación de la infraestructura necesaria para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones (i.e. infraestructura pasiva) en todo el territorio nacional, tanto por parte de operadores como por compañías proveedoras de infraestructura pasiva (debidamente registradas como tales ante el Ministerio de Transportes y Comunicaciones - MTC). Este marco está compuesto por la Ley N° 29022, Ley para el Fortalecimiento de la Expansión de Infraestructura de Telecomunicaciones (LFEI), y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 003-2015-MTC (RLFEI).

De acuerdo con las normas antes indicadas, el uso de las áreas y bienes de dominio público por parte de los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones tanto para el despliegue como también para la realización de mejoras y mantenimiento de la infraestructura es a título gratuito (siendo este, además, un derecho que asiste a los operadores en el marco de la normativa sectorial y que se encuentra reflejado en sus respectivos contratos de concesión única).

La LFEI y el RLFEI, además de -entre otros- recoger algunas reglas generales para el despliegue de infraestructura que giran en torno al correcto uso de los espacios públicos y a la protección del entorno urbano (p.ej. lineamientos de “mimetización” de infraestructura) y del ambiente, han resultado de suma importancia en tanto introdujeron un procedimiento único para la obtención de la denominada “autorización para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones”. Este procedimiento fue diseñado, además, como uno de aprobación automática, por lo que la sola presentación de la solicitud ante la entidad competente (i.e. municipalidades provinciales o distritales) habilita al administrado para proceder al despliegue de la infraestructura.

En este punto, el rol de la Comisión y la Sala de Eliminación de Barreras Burocráticas del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) ha resultado trascendental en los últimos años, toda vez que en dicha instancia administrativa se ha logrado la eliminación de barreras burocráticas contenidas en normas reglamentarias y ordenanzas municipales que atentaron contra el régimen de la LFEI y el RLFEI (p.ej. el desconocimiento de la autorización obtenida por aprobación automática, la exigencia de requisitos adicionales a los previstos en el régimen en cuestión o del cumplimiento de reglas distintas para el despliegue como la obligatoriedad del despliegue subterráneo en todo un distrito, entre otros), disponiéndose su eliminación al caso en particular del denunciante o, en no pocas ocasiones, con efectos generales.

Ahora bien, sin perjuicio de que la autorización en cuestión constituye hoy en día la única existente para poder desplegar infraestructura pasiva como tal, como parte del expediente que debe ingresarse junto con la solicitud es necesario adjuntar -entre otros- el correspondiente instrumento de gestión ambiental (IGA) aprobado por el MTC, de corresponder. Este puede variar dependiendo de la magnitud del proyecto y su impacto previsto (p.ej. se requerirá de un IGA para proyectos de despliegue de redes aéreas con una extensión mayor a los 3,200 metros sujeto a evaluación previa, mientras que, para tendidos menores, se requerirá solo la presentación de un informe técnico ambiental al Ministerio sujeto a aprobación automática).

Sin perjuicio de lo antes señalado, dependiendo de la ubicación específica en la que se vaya a efectuar el despliegue de infraestructura, podrían requerirse algunos otros títulos habilitantes adicionales a la autorización sobre la que venimos comentando, tales como: la autorización para instalar infraestructuras dentro del área de influencia de aeropuertos a cargo de la Dirección General de Aeronáutica Civil, la opinión técnica favorable para la ejecución de obras en áreas naturales protegidas a cargo del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas o ciertas autorizaciones arqueológicas a cargo del Ministerio de Cultura, entre otros.

Por último, y retomando lo referido al espacio público, es preciso anotar que, mediante la Ley N° 30477, se reguló en el país la ejecución de obras de servicios públicos autorizadas por las municipalidades en las áreas de dominio público, detallándose los procedimientos para la ejecución de obras de diferentes servicios públicos, incluido el de telecomunicaciones, con la finalidad de mitigar el impacto negativo en las áreas de dominio público en favor de los ciudadanos.

Adicionalmente, mediante la Ley N° 31595 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2024-MTC, se ha dispuesto un nuevo régimen normativo para el retiro del cableado aéreo en desuso o en mal estado en las zonas urbanas del país. Bajo estas normas, las empresas concesionarias de servicios de electricidad y de telecomunicaciones, así como los proveedores de infraestructura pasiva, deberán cumplir con la remoción del cableado en cuestión en un plazo máximo de 24 meses contados desde el 12 de marzo de 2024. Los costos de remoción no podrán ser trasladados a los usuarios en las tarifas determinadas para la prestación de los servicios involucrados.

Finalmente, específicamente en lo referido a despliegue de infraestructura para la provisión de servicios de internet de banda ancha (como dato interesante, el derecho de acceso a internet se encuentra reconocido en la Constitución Política como derecho fundamental a partir de la Ley N° 31878), el Perú cuenta con un régimen especial comprendido por la Ley N° 29904, Ley de Promoción de la Banda Ancha y su Reglamento (bajo los cuales se implementó la denominada “red dorsal nacional de fibra óptica” y les vienen ejecutando las redes regionales de transporte y acceso para acceder a lugares alejados).

Sin embargo, más allá de las ventajas asociadas a este régimen (p.ej. el acceso y uso garantizado de la infraestructura asociada a la prestación de servicios públicos de energía eléctrica e hidrocarburos, incluida la coubicación, así como el uso del derecho de vía de la red vial nacional con la finalidad de facilitar el despliegue), el procedimiento de obtención de la autorización para instalación se encuentra sujeto a silencio positivo. Esto último ha generado que, en la práctica, los operadores y proveedores de infraestructura pasiva opten en la mayoría de los casos por efectuar despliegues bajo el régimen de la LFEI y el RLFEI.