La UE refuerza su marco común para el control de inversiones extranjeras: nuevas obligaciones y criterios de revisión

En los últimos años, la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros han ido reforzando su arsenal normativo para controlar las inversiones extranjeras en sectores estratégicos. Con la finalidad de adoptar un marco armonizado, la UE adoptó el vigente Reglamento (UE) 2019/452 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de marzo de 2019 para el control de las inversiones extranjeras directas en la UE. No obstante, en un contexto de tensión geopolítica creciente, el pasado 11 de diciembre de 2025 las instituciones europeas llegaron a un acuerdo para actualizar el actual marco normativo con un nuevo reglamento de inversiones extranjeras. La nueva norma, que requiere la aprobación formal del Parlamento y del Consejo en primavera de 2026, será aplicable previsiblemente a finales de 2027 o principios de 2028, tras un período transitorio de 18 meses desde su publicación.

El concepto de inversión extranjera

El nuevo reglamento define de forma amplia la noción de “inversión extranjera” como cualquier inversión realizada directamente por un inversor extranjero o a través de una filial del inversor extranjero en la UE, destinada a establecer o mantener vínculos duraderos y directos entre el inversor extranjero y una empresa objetivo en la UE, mediante la puesta a disposición de capital para el ejercicio de una actividad económica en un Estado miembro, permitiendo una participación efectiva en la gestión o control de dicha empresa.

Inversiones directas e indirectas. El Reglamento 2019/452 solo era de aplicación a las inversiones extranjeras directas realizadas por inversores de terceros países, tal y como estableció el TJUE en Xella (C‑106/22), lo cual no permitía controlar inversiones realizadas por empresas europeas controladas en última instancia por un inversor establecido fuera de la UE. El nuevo reglamento colma esta laguna detallando el concepto de “beneficiario efectivo” para incluir a las personas físicas que, directa o indirectamente, poseen o controlan al inversor extranjero, a quienes se benefician en última instancia de la inversión o en cuyo nombre se realiza la inversión o se ejerce el control sobre ella. También aclara que las reestructuraciones internas, las inversiones puramente financieras o las inversiones realizadas en el marco de mecanismos de resolución bancaria o aseguradora caen fuera del ámbito de aplicación de la nueva normativa.

Umbral de inversión. El nuevo reglamento adopta un concepto amplio de “participación efectiva en la gestión o control”, ya presente en el Reglamento 2019/452, y lo vincula a la noción de “influencia decisiva” propio de la normativa de control de concentraciones. Los Estados miembros están facultados para incluir criterios específicos, incluidos los umbrales de derechos de voto que determinan la existencia de una “inversión directa”. En España, este umbral es actualmente del 10 % del capital social en una sociedad española o la adquisición del control en el sentido de lo previsto en la normativa de competencia.

Los sectores sometidos al control de inversiones extranjeras

El nuevo reglamento establece un listado mínimo de actividades y sectores obligatorios para todos los Estados miembros, lo cual constituye una novedad fundamental respecto al Reglamento 2019/452, que solo contenía una lista de carácter meramente indicativo de sectores. El nuevo régimen obliga a los Estados miembros a regular las inversiones que se produzcan en los siguientes sectores:

• productos de doble uso y defensa: empresas que desarrollen, produzcan o comercialicen productos incluidos en el Anexo I del Reglamento (UE) 2021/821 (lista común de productos de doble uso) o bienes y tecnología militar del Anexo de la Directiva 2009/43/CE;
• tecnologías críticas: empresas que produzcan, investiguen o desarrollen semiconductores, tecnologías cuánticas o investiguen o desarrollen tecnología de inteligencia artificial;
• materias primas estratégicas: empresas que realicen actividades de exploración, extracción, procesamiento, reciclaje, recuperación o almacenamiento de materias primas estratégicas;
• infraestructura crítica: empresas activas en los sectores de transporte, energía o infraestructura digital que sean consideradas críticas según una evaluación de riesgos realizada por el Estado miembro en el que opera;
• infraestructura financiera sistémica: entidades de contrapartida central, depositarios centrales de valores, operadores de mercados regulados, operadores de sistemas de pago (excluidos bancos centrales), otras instituciones de importancia sistémica y proveedores globales de servicios de mensajería financiera especializada; y
• sistemas electorales: empresas que posean, desarrollen u operen bases de datos de registro de votantes, sistemas de votación y otros sistemas de información diseñados para gestionar operaciones electorales.

La gran mayoría de estos sectores ya están actualmente sujetos a autorización previa en el ordenamiento jurídico español, por lo que la entrada en vigor del nuevo reglamento no cambiará demasiado en este aspecto. Si acaso, la modificación más relevante tiene que ver con el nivel de sofisticación de determinadas tecnologías críticas que se detalla en un anexo específico del nuevo reglamento, lo que debería contribuir a aclarar las dudas actuales respecto al carácter crítico de una determinada tecnología. Así, por ejemplo, no cualquier uso de la inteligencia artificial se sujeta al control previo sino únicamente las actividades de producción, investigación o desarrollo de modelos de inteligencia artificial con aplicaciones en el sector espacial o de defensa, así como aquellos modelos de inteligencia artificial que presentan un riesgo sistémico. 

Armonización de procedimientos entre Estados miembros

El nuevo reglamento establece requisitos mínimos armonizados que todas las normativas nacionales de control de inversiones deberán cumplir.

Estructura del procedimiento en fases. Los mecanismos nacionales deberán prever una revisión inicial (fase 1) de hasta 45 días naturales desde que la solicitud de autorización se considera completa, seguida, cuando sea necesario, de una investigación en profundidad (fase 2), cuya duración queda a discreción de los Estados miembros. Esta estructura representa una novedad relevante que afectará en particular al procedimiento en España. A día de hoy, el Real Decreto 571/2023, de 4 de julio, sobre inversiones extranjeras, establece una única fase de instrucción de la solicitud de autorización que puede durar 3 meses, suspendiéndose el plazo cuando hay requerimientos de información. La introducción de una primera fase “abreviada”, análoga a la fase 1 del procedimiento de control de concentraciones, es un mecanismo para identificar y autorizar ágilmente las operaciones que no plantean riesgos para el orden público, la seguridad pública o la salud pública y, en definitiva, para el interés nacional, que son los bienes jurídicos protegidos por la norma.

Coordinación en caso de solicitudes de autorización múltiples. El nuevo reglamento establece reglas específicas para inversiones sujetas a control en varios Estados miembros. Las partes deberán esforzarse por presentar las solicitudes el mismo día en todos los Estados miembros afectados, y estos deberán coordinarse para alinear sus procedimientos y decisiones de control. Los Estados miembros afectados deberán discutir si sus decisiones son compatibles entre sí y compartir su análisis sobre los riesgos planteados por la inversión si fuera el caso.

Derecho de “call-in” obligatorio. El nuevo reglamento obliga a los Estados miembros a prever en sus legislaciones nacionales la facultad de la autoridad de control de revisar cualquier inversión extranjera que haya sido ejecutada (“call-in”). Cada Estado miembro deberá determinar el plazo para ejercer esta facultad, plazo que en ningún caso será inferior a los 15 meses ni superior a los 5 años siguientes a la ejecución de la inversión. Parece claro que la existencia de un mecanismo de “call in” que permita la revisión de inversiones ejecutadas genera incertidumbre, lo cual es siempre poco deseable en el tráfico mercantil. A ello se une la tendencia de la autoridad de interpretar ampliamente los supuestos que determinan la necesidad de someter una inversión a autorización previa con el fin de capturar el mayor número de inversiones. Cabe pensar que los inversores optarán en muchos casos por notificar sus inversiones y esperar a que sean autorizadas en primera fase (incluso mediante una decisión de no sujeción) para tener la seguridad de que no serán revisadas posteriormente.

Incumplimiento. En caso de ejecutar una inversión sin la debida autorización previa, los Estados miembros dispondrán de al menos 24 meses para revisar la inversión y adoptar una decisión, sin perjuicio de la posibilidad de imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.

Protección jurisdiccional. El nuevo reglamento exige que los Estados miembros garanticen el derecho a la revisión jurisdiccional de las decisiones administrativas en materia de inversiones extranjeras. 

Criterios de valoración sustantivos

El nuevo reglamento mantiene el estándar de revisión sustantiva del Reglamento 2019/452, cual es, determinar si la inversión extranjera puede afectar negativamente a la seguridad, a la salud o al orden público. La principal novedad es que introduce un marco común de criterios que los Estados miembros y la Comisión deberán tener en cuenta al realizar dicha evaluación.

Factores relacionados con la inversión. Los Estados miembros y la Comisión deberán evaluar los efectos potenciales de la inversión sobre:

• la disponibilidad de tecnologías críticas, incluyendo su posible transferencia fuera de la UE como consecuencia de la inversión, y la protección y disponibilidad de la propiedad intelectual y otros activos intangibles (secretos comerciales, bases de datos, algoritmos, procesos);
• los proyectos y programas de interés de la UE;
• la seguridad, integridad, resiliencia y funcionamiento de entidades críticas e infraestructuras críticas;
• la continuidad del suministro de insumos críticos, incluyendo servicios;
• la protección de información sensible, incluidos datos personales, especialmente conjuntos de datos a gran escala;
• la libertad y pluralismo de los medios de comunicación, incluidas plataformas en línea y redes sociales;
• la protección de los procesos electorales;
• la protección de la salud pública, incluida la disponibilidad de medicamentos críticos;
• la protección de la seguridad alimentaria; incluida la actividad agrícola cuando la entidad objetivo de la UE posea u opere más de 10.000 hectáreas de tierras de cultivo; y
• la seguridad de instalaciones militares y otras instalaciones públicas sensibles en la proximidad geográfica inmediata de la empresa objetivo.

Factores relacionados con el inversor. Los Estados miembros y la Comisión deberán evaluar si el inversor extranjero, sus beneficiarios efectivos, entidades controladoras o subsidiarias:

• persiguen objetivos políticos de un tercer país, incluyendo el uso de la inversión para coaccionar a Estados miembros o a la UE, facilitar el desarrollo de las capacidades militares de un tercer país, o apoyar la represión interna o violaciones graves de derechos humanos o del derecho internacional humanitario;
• han realizado inversiones anteriores que fueron prohibidas o autorizadas con medidas de mitigación que fueron incumplidas significativa o repetidamente;
• están sujetos a sanciones de la UE;
• han participado en actividades que afectan negativamente a la seguridad o al orden público de un Estado miembro;
• han participado en actividades ilegales o delictivas, incluida la elusión de sanciones de la UE;
• están establecidos en una jurisdicción identificada como país tercero con deficiencias estratégicas significativas en su régimen de prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo;
• están sujetos a legislación de un tercer país que impone obligaciones de compartir información con fines de inteligencia sin garantías procesales o mecanismos de supervisión adecuados; o
• tiene una estructura de propiedad opaca.

La Comisión pondrá a disposición un formulario de evaluación de riesgos que los Estados miembros podrán utilizar para evaluar estos factores. Además, la Comisión podrá realizar evaluaciones de riesgo sobre sectores específicos, tecnologías críticas, inversores extranjeros o empresas de la UE, que podrán ser tenidas en cuenta por los Estados miembros.

Mayor cooperación entre los Estados miembros y la Comisión

El nuevo reglamento refuerza significativamente el mecanismo de cooperación establecido por el antiguo, introduciendo mejoras sustanciales en la infraestructura de comunicación y en el propio mecanismo de cooperación.

Infraestructura de Comunicación e Información. La Comisión establecerá un sistema seguro y cifrado para tramitar las comunicaciones entre Estados miembros y de éstos con la Comisión. Además, se creará una base de datos segura accesible a todos los Estados miembros con información sobre las inversiones extranjeras notificadas al mecanismo de cooperación desde el 12 de octubre de 2020. El nuevo reglamento también abre la puerta a la puesta en marcha de un portal único en línea para la presentación electrónica de solicitudes de control de inversiones extranjeras. Este cambio, muy positivo, reducirá la carga administrativa tanto para inversores como para autoridades, especialmente cuando una misma operación deba ser autorizada en varios Estados miembros.

Actualización del mecanismo de cooperación. Los Estados miembros deberán comunicar a la Comisión y a los demás Estados miembros las inversiones extranjeras que cumplan determinados criterios de riesgo según:

• las características subjetivas del inversor extranjero, en casos de inversores controlados por gobiernos de terceros países, sujetos a sanciones de la UE, o previamente involucrados en inversiones prohibidas o con medidas de mitigación incumplidas;
• las actividades de la sociedad objetivo cuando se inicie una fase 2 y la sociedad objetivo esté activa en relación con un proyecto o un programa de interés de la UE o tenga filiales en varios Estados miembros; o
• si el Estado miembro considera que la inversión puede afectar negativamente a la seguridad u orden público de otro Estado miembro.

El nuevo reglamento también regula las comunicaciones y los dictámenes que podrán intercambiar la Comisión y los Estados miembros para valorar las inversiones sujetas al control.