Responsabilidad patrimonial del Estado legislador: las claves de la sentencia del TJUE que obliga a modificar la normativa española
Comentario Administrativo España
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha dictado una sentencia que declara contraria al Derecho de la UE la normativa española sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la UE, aprobada en 2015. A raíz de esta resolución, España deberá tomar medidas para garantizar la efectividad del régimen para el resarcimiento por daños derivados de leyes contrarias al Derecho comunitario. Analizamos las claves de esta sentencia (asunto C-278/20), que ya avanzábamos en nuestra alerta del pasado 28 de junio.
El régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en España derivado de infracciones del Derecho de la Unión Europea
El artículo 32.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), prevé que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.
Junto a ese supuesto general, el citado artículo 32.3 prevé que la responsabilidad del Estado legislador podrá surgir “cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5” [apartado b)].
El referido apartado 5, por su parte, establece los siguientes requisitos:
- Que la norma con rango de ley haya sido declarada contraria al Derecho de la Unión Europea.
- Que, antes de ello, el particular hubiera recurrido la actuación administrativa que, en aplicación de esa norma, le originó el daño, y hubiera obtenido en cualquier instancia sentencia firme desestimatoria.
- Que el particular hubiera alegado en el procedimiento judicial la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada.
- Y, además, (i) que la norma declarada contraria al Derecho de la Unión confiera derechos a los particulares; (ii) que el incumplimiento esté suficientemente caracterizado; y (iii) que exista una relación de causalidad directa entre el daño sufrido y el incumplimiento por la Administración de una obligación impuesta por el Derecho de la Unión Europea.
A los efectos de la exigencia de responsabilidad patrimonial por esta causa, el párrafo tercero del artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), establece un plazo de prescripción de un año a contar desde la publicación en el DOUE de la sentencia que declare la incompatibilidad de la norma nacional con el Derecho Europeo. Asimismo, según el artículo 34.1 de la LRJSP, solo serán indemnizables los daños que se hubieran producido en el plazo de los 5 años anteriores a dicha publicación.
El asunto C-278/20
El 24 de junio de 2020, al amparo de lo establecido en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la Comisión Europea interpuso ante el TJUE un recurso por incumplimiento contra el Reino de España, en el entendimiento de que, al adoptar y mantener en vigor los apartados 3 a 6 del artículo 32 y el artículo 34.1 de la LRJSP, así como el artículo 67 de la LPAC, nuestro país había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los principios de efectividad y de equivalencia. En este sentido, cabe señalar que, pese a que algunos de estos preceptos también se refieren a los daños derivados de normas con rango de ley declaradas inconstitucionales, el apartado 27 de la sentencia aclara que el debate se ciñe exclusivamente a la responsabilidad patrimonial del Estado legislador “por infracciones del Derecho de la Unión”.
Los principios de efectividad y de equivalencia impiden que los requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños se articulen de manera que hagan en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener dicha indemnización (principio de efectividad), así como que tales requisitos sean menos favorables que los que se aplican a reclamaciones semejantes de naturaleza puramente interna (principio de equivalencia).
El 9 de diciembre de 2021, el Abogado General Maciej Szpunar presentó sus conclusiones no vinculantes, en las que sostuvo que los requisitos establecidos en la regulación española para poder reclamar responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea eran contrarios al principio de efectividad. No obstante, en lo relativo al principio de equivalencia, el Abogado General consideró adecuado el régimen español.
La sentencia de 28 de junio de 2022
La sentencia del TJUE sigue la línea avanzada por el Abogado General y estima la mayor parte de las pretensiones de la Comisión derivadas del principio de efectividad. En cambio, rechaza las relativas al principio de equivalencia. En particular, considera que la regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador en caso de infracción del Derecho de la Unión es contraria a aquel principio por las siguientes razones:
1. No puede supeditarse la indemnización a que exista un pronunciamiento previo específico del TJUE declarando la infracción del Derecho de la Unión
El TJUE toma como punto de partida que, al establecer el requisito previo de que la norma de rango legal haya sido “declarada contraria al Derecho de la Unión Europea”, la regulación nacional implícitamente requiere que exista una sentencia del TJUE declarando dicha infracción.
Partiendo de esa premisa, el TJUE declara que supeditar la reparación del daño a la existencia de una declaración previa, por parte del TJUE, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro “es contrario al principio de efectividad” y que la reparación de ese daño “no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción” (apartado 104 de la sentencia). Y, en coherencia con ello, el TJUE considera, en cuanto al plazo de prescripción de 1 año previsto en la LPAC para ejercitar la acción, que la publicación de una sentencia del TJUE en el DOUE no puede ser “el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables” (apartado 162 de la sentencia).
2. Tampoco cabe exigir, en todos los casos, que el particular haya acudido a la vía judicial y que haya obtenido una sentencia firme desestimatoria
El TJUE afirma que, con carácter general, el haber denunciado la infracción del Derecho de la Unión Europea en un procedimiento judicial puede configurarse como un requisito para acceder posteriormente al régimen de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, recuerda que “sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan, aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten” (apartado 123 de la sentencia).
Partiendo de lo anterior, el TJUE declara que “cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar”, resulta imposible exigir la obtención de un pronunciamiento judicial firme, siendo así que, además, el particular perjudicado no está obligado a desplegar el comportamiento activo de “provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación” (apartados 126 y 127 de la sentencia).
Es decir, no existiendo un acto administrativo de aplicación de la norma contraria al Derecho de la Unión, no cabe exigir al particular que fuerce su adopción para poder cumplir con el requisito de impugnarlo judicialmente y obtener de ese modo una sentencia firme desestimatoria de su recurso.
En esta misma línea, y respecto del requisito de haber alegado en el procedimiento judicial la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada, el TJUE señala que “puede suponer una complicación procesal excesiva, contraria al principio de efectividad” (apartado 144 de la sentencia), puesto que no siempre es fácil prever qué concreta infracción del Derecho de la Unión será declarada finalmente.
3. La reparación por los daños producidos debe ser íntegra
El artículo 34.1 de la LRJSP establece que sólo serán indemnizables los daños que se hubieran producido en el plazo de los 5 años anteriores a la publicación de la sentencia del TJUE declarando la infracción en el DOUE.
En relación con ello, la sentencia concluye que el establecimiento de una limitación temporal de 5 años no garantiza que los particulares reciban una reparación “adecuada al perjuicio sufrido” ni que se le compense “íntegramente” (apartado 164), motivo por el que tampoco este precepto satisface las exigencias del principio de efectividad.
Todo lo anterior ha conducido al TJUE a declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad, al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34.1 de la LRJSP, y el artículo 67.1 de la LPAC.
Una vez declarado el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, España deberá tomar las medidas oportunas para poner fin a este incumplimiento.
Profesionales de contacto
