Un nuevo reto para la industria alimentaria: la responsabilidad ampliada del productor de envases comerciales e industriales
La nueva regulación introduce toda una serie de obligaciones a tener en cuenta por el sector. Se trata de novedades de interés para cualquier operador en el ámbito de la producción y transformación agroalimentaria, usuarios de materias primas y auxiliares de la industria, envasadores y reenvasadores de productos agroalimentarios, importadores, adquirientes intracomunitarios y distribuidores mayoristas y minoristas de estos productos. En general, cualquier operador en la cadena de un producto envasado, incluyendo empresas de mensajería o paquetería que faciliten la venta a distancia y plataformas de comercio electrónico.
El actual Proyecto de Real Decreto de Envases y Residuos de Envases, remitido por el Gobierno de España a la Comisión Europea en su versión del 27 de abril, introduce como novedad la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor de envases comerciales e industriales. La responsabilidad ampliada del productor (RAP) es una de las herramientas previstas tanto en la Directiva Marco de Residuos (Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas directivas) como en la recientemente publicada Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (deroga la anterior Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados) para alcanzar los objetivos de prevención y reciclado planteados a nivel comunitario y estatal.
El régimen general de responsabilidad ampliada del productor se recoge en el Título IV de la nueva Ley de residuos (18 artículos), y su concreción en el ámbito de los residuos de envases, en el Título II del Proyecto de Real Decreto de Envases (37 artículos).
La aprobación de este nuevo régimen es del máximo interés para la industria alimentaria teniendo en cuenta que, de acuerdo con la actual redacción del artículo 2 del Proyecto de Real Decreto de Envases: (i) los envases comerciales son aquellos que, sin tener la consideración de domésticos, están destinados al uso y consumo propio del ejercicio de la actividad comercial, al por mayor y al por menor, de los servicios de restauración y bares, de las oficinas y de los mercados, así como del resto del sector servicios, y que no son susceptibles de ser adquiridos por el consumidor en los comercios; y (ii) los envases industriales son aquellos destinados al uso y consumo propio del ejercicio de la actividad económica de las industrias, explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales o acuícolas (con exclusión de los envases que tengan la consideración de comerciales o domésticos).
Principales obligaciones del futuro régimen legal en relación con los envases comerciales e industriales
La RAP puede resumirse como un mecanismo por el cual se exige por vía reglamentaria, a los productores de un determinado tipo de productos, en este caso envases comerciales y envases industriales, la aplicación de determinadas medidas encaminadas a prevenir la generación de los residuos a los que darán lugar los productos una vez finalizada su vida útil, así como su peligrosidad, asegurar su recuperación y maximizar su reciclado. Por ejemplo, según el artículo 37 de la Ley de residuos, los productores afectados podrán ser obligados, entre otras cosas, a:
- Diseñar productos y componentes de productos de manera que a lo largo de todo su ciclo de vida se reduzca su impacto ambiental y la generación de residuos, tanto en su fabricación como en su uso posterior, y de manera que se asegure que la valorización y eliminación de los productos que se han convertido en residuos se desarrolle de conformidad con la ley. En sentido contrario, se podrá restringir la introducción en el mercado de productos y su distribución cuando se demuestre que los residuos generados por dichos productos tienen un impacto negativo muy significativo en la salud humana o el medio ambiente.
- Aceptar la devolución de productos reutilizables, la entrega de los residuos generados tras el uso del producto; asumir la subsiguiente gestión de los residuos, incluidos aquellos abandonados en el medio ambiente, en los términos previstos en la ley, y la responsabilidad financiera de estas actividades.
- Ofrecer información, entre otras, a las instalaciones de tratamiento para la correcta gestión de los residuos, así como información fácilmente accesible al público sobre las características del producto relativas a la durabilidad, capacidad de reutilización, reparabilidad, reciclabilidad y contenido en materiales reciclados.
- Establecer sistemas de depósito que garanticen la devolución de las cantidades depositadas y el retorno del producto para su reutilización o del residuo para su tratamiento.
- Responsabilizarse total o parcialmente de la organización de la gestión de los residuos, pudiendo establecerse que los distribuidores del producto compartan esta responsabilidad.
- Utilizar materiales procedentes de residuos en la fabricación de productos.
Asimismo, se debe entender por productor de un producto (artículo 2 de la ley) a cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, llene, venda o importe productos de forma profesional, con independencia de la técnica de venta utilizada en su introducción en el mercado nacional.
En este caso, el producto sería el envase comercial o industrial, y el productor del mismo la entidad que introduzca en el mercado nacional dicho envase. No obstante, en el Proyecto de Real Decreto de Envases se especifica esta definición en este ámbito concreto. Así, en su artículo 2 se indica que los productores de productos serán los envasadores o los agentes económicos dedicados a la importación o a la adquisición en otros Estados miembros de la Unión Europea de productos envasados para su puesta en el mercado.
Cuando en los productos envasados puestos en el mercado mediante marcas de distribución no se identifique al productor, ejercerá como tal el titular de la marca de distribución con sede en España bajo la cual se comercialice el producto. Igualmente, en el caso de aquellos productos envasados por encargo de un tercero que actúa como responsable de su puesta en el mercado, ejercerá este último como productor.
Además, conforme al artículo 17, cabe señalar que, para los envases empleados en la venta a distancia facilitados por las empresas de mensajería o paquetería, serán estas empresas las que, en nombre de los productores de producto, deberán cumplir con las obligaciones financieras y de información, así como organizativas cuando proceda, reguladas en el texto normativo. De igual manera ocurre con las plataformas de comercio electrónico para los envases empleados en la venta a distancia, cuando faciliten a un tercero la comercialización de sus productos envasados.
Adicionalmente, el Proyecto de Real Decreto de Envases incluye una disposición adicional (disposición adicional tercera) en la que se indica que, en el caso de los difusores y trampas de captura y monitoreo que utilizan insecticidas, feromonas y otros productos para el control de plagas en el ámbito agroforestal, tendrán la consideración de productor de producto los agentes económicos dedicados tanto a la fabricación como a la importación o a la adquisición en otros Estados miembros de la Unión Europea de estos productos.
Requisitos en el marco de la RAP en el Proyecto de Real Decreto de Envases
El Proyecto de Real Decreto de Envases establece numerosos requisitos en relación con los productores de envases en general, así como requisitos particulares para los productores de envases comerciales e industriales. No obstante, también incluye requisitos para los distribuidores de productos envasados y para los poseedores finales de los residuos de envases, tal y como se indica más adelante.
Así, los artículos 12 y 13 establecen requisitos de diseño, composición y marcado, ampliados en los artículos 17 y 18. Por su parte, el artículo 15 obliga a los productores a inscribirse en la sección de envases del Registro de Productores de Productos, creada precisamente en aplicación del artículo 14. Lo anterior implica a su vez la remisión anual de determinada información a las autoridades ambientales correspondientes (artículo 16).
Quizá la novedad más relevante a efectos prácticos es que, de acuerdo con el artículo 17, para cumplir con sus obligaciones en relación con la RAP, los productores deberán contar con un sistema individual de responsabilidad ampliada del productor (SIRAP), cuya constitución se regula en el artículo 19, o incorporarse a un sistema colectivo de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP), cuya constitución se regula en el artículo 20, siempre sin perder de vista el marco general establecido en la ley.
Independientemente del sistema elegido, en el artículo 21 se recoge una serie de obligaciones generales para todos los sistemas. Entre otras, estos sistemas:
- Dispondrán de los recursos financieros y organizativos necesarios para cumplir sus obligaciones.
- Celebrarán convenios para financiar y, en su caso, organizar la gestión de los residuos de envases cuando las administraciones públicas intervengan en la organización de la gestión de los residuos.
- Celebrarán acuerdos con los gestores de residuos autorizados para coordinar la organización de la gestión de los residuos generados por sus productos y la financiación de la misma.
- Celebrarán acuerdos, cuando proceda, con otros sistemas RAP cuando estos lleven a cabo la gestión de sus residuos de envases para la compensación económica por las operaciones de gestión que hayan realizado.
- Establecerán las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de objetivos.
- Proporcionarán a los gestores de residuos de envases determinada información.
- Remitirán, antes del 31 de mayo del año siguiente al del periodo de cumplimiento, determinada información a todas las comunidades autónomas en las que operen y a la Comisión de Coordinación en materia de residuos.
- Pondrán a disposición del público a través de sus páginas web información actualizada con carácter anual, entre otros, sobre la consecución de los objetivos en materia de prevención, recogida separada, reutilización, reciclado y valorización, por tipologías y materiales de envase.
Adicionalmente, los SCRAP, según el artículo 22, deberán cumplir determinados requisitos adicionales en relación con su funcionamiento interno y con las entidades adheridas.
En cualquiera de los sistemas, y de acuerdo con el principio de “quien contamina paga”, el artículo 23 obliga a los productores a asumir los costes relativos a la gestión de los residuos, estableciendo una serie de normas concretas al respecto. Asimismo, deberán suscribir una garantía financiera, vigente a lo largo de todo el periodo de funcionamiento del sistema, de conformidad con lo indicado en los artículos 24 a 27.
Los artículos 35 a 40 establecen prescripciones particulares para los productores de envases comerciales, y los artículos 41 a 45 para los productores de envases industriales. Entre otras cosas, se establece que los sistemas deberán garantizar como mínimo una recogida separada en peso de estos tipos de residuos del 75% en 2027, del 85% en 2030 y del 95% en 2035, respecto de los productos puestos en el mercado por los productores que participen en el mismo, tanto a nivel estatal como autonómico. Cabe resaltar que los sistemas podrán celebrar acuerdos con los poseedores finales de los residuos de envases, de forma que sean éstos los que, en nombre de los productores, den cumplimiento a las obligaciones de la organización de la gestión de los residuos, debiendo establecerse los mecanismos oportunos de información y financiación correspondientes a cada una de las partes.
Dentro de estos conjuntos de artículos es donde encontramos también obligaciones específicas para los distribuidores de productos envasados (además de las que les pudiera corresponder como productores, en su caso) y para los poseedores finales de los residuos de envases.
Así, los distribuidores sólo podrán comercializar productos envasados procedentes de productores que dispongan del número de identificación del productor del Registro de Productores de Productos, deberán participar en los sistemas de depósito, devolución y retorno que se establezcan voluntariamente para los envases de un solo uso (en las condiciones que se determinen en los acuerdos correspondientes), colaborar en la recogida separada de determinados residuos de envases, cuando así lo prevean los sistemas, y proporcionar información a los sistemas acerca de los productos que hayan sido efectivamente comercializados en el mercado español en cada año natural bajo el sistema correspondiente.
En cuanto a los poseedores finales de residuos de estos tipos de envases, deberán, en su caso, retornar a los distribuidores o a los sistemas los residuos de envases sujetos a sistemas de depósito, devolución y retorno, en las condiciones definidas por los sistemas. En el resto de casos deberán separar por materiales y peligrosidad los residuos y, según proceda, depositarlos en los contenedores habilitados para su recogida separada conforme a lo establecido en las ordenanzas de las entidades locales (no en el caso de envases industriales), depositarlos en los puntos de recogida establecidos al efecto por los sistemas o entregarlos directamente a gestores autorizados cuando así se prevea en los acuerdos de estos con los sistemas.
Finalmente, cabe señalar la figura de los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR), voluntarios en algunos casos y obligatorios en otros (envases reutilizables, en el caso que nos ocupa) y que se regulan en los artículos 46 a 48. Estos sistemas se caracterizan por: (i) cobrar al cliente, hasta el consumidor final y en concepto de depósito, una cantidad por cada unidad de envase que sea objeto de transacción (excepto en aquellos casos en que el productor mantenga la propiedad del envase y ceda el derecho de uso a través de un acuerdo entre las partes); y (ii) aceptar la devolución o retorno de los envases usados cuyo tipo, formato o marca comercialicen, devolviendo la misma cantidad que haya correspondido cobrar previamente (si bien, cuando por causas imputables al consumidor o usuario, y de acuerdo con las condiciones previamente definidas por los productores, el envase reutilizable haya perdido su funcionalidad, aceptarán la devolución o el retorno del envase usado sin obligación de devolver el depósito). En el caso de los envases industriales y comerciales reutilizables que se introduzcan en el mercado a través de prestatarios de servicios de envases reutilizables, serán estos agentes económicos quienes cumplan las obligaciones exigidas a los productores de producto.
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