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El BOE de 28 de diciembre de 2022 ha publicado el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases, con entrada en vigor desde el día siguiente, excepto en lo relativo a las nuevas obligaciones de marcado de los envases, que lo harán el 1 de enero de 2025. La nueva norma regula con especial detalle múltiples cuestiones relacionadas con el régimen jurídico de los envases y sus residuos con el fin de prevenir y reducir su impacto sobre el medio ambiente.

Con el fin de destacar preliminarmente algunos de los aspectos que consideramos relevantes, comenzaremos señalando que su Título I, sobre “disposiciones generales y objetivos” (artículos 1 a 11), parte de un conjunto de definiciones de conceptos necesarios para posibilitar su aplicación, entre los que el nuevo reglamento califica como novedosos los siguientes:

• “Envase industrial”, como el destinado al uso y consumo propio del ejercicio de la actividad económica de las industrias, explotaciones agrícolas, ganaderas, forestales o acuícolas, con exclusión de los envases que tengan la consideración de comerciales y domésticos.
• “Envase comercial”, como el destinado al uso y consumo propio del ejercicio de la actividad comercial, al por mayor y al por menor, de los servicios de restauración y bares, de las oficinas y de los mercados, así como del resto del sector servicios.
• “Prestadores de servicio de envases reutilizables”, como los agentes económicos propietarios de envases reutilizables que los alquilan para su uso por parte de los productores de producto.
• “Reciclabilidad de los envases”, consistente en la capacidad de reciclado efectiva de los residuos de envases conforme a determinados criterios.
• A ellos queremos añadir, por la importancia que podría presentar en el ámbito del comercio minorista, el nuevo concepto de “envase de servicio”, esto es, el diseñado y destinado para ser llenado en el punto de venta y los artículos desechables diseñados y destinados al llenado en el punto de venta para suministrar el producto y/o permitir o facilitar su consumo directo o utilización, tales como las bolsas proporcionadas a los consumidores para el transporte de la mercancía o como envase primario para alimentos a granel, las bandejas, platos o vasos, entre otros.

Asimismo, en atención al incremento de las ventas a distancia y de las plataformas de comercio electrónico, y debido a que en muchas ocasiones el envasador carece de sede social en España, se revisan a estos efectos dos definiciones:

• “Envasador”, para prever que, en el caso de los envases empleados en estas ventas, será considerado como tal el titular del comercio responsable de la venta.
• “Productor de producto”, a fin de establecer que cuando, a través de dichas plataformas, se introduzcan en el mercado productos envasados procedentes de fuera de España y el productor no haya designado representante autorizado, las mismas actuarán, subsidiariamente, como productor de producto a efectos de las obligaciones financieras y de información, así como las organizativas respecto de esos envases.

Tras ello, la nueva norma recoge un amplio conjunto de objetivos y medidas de prevención y reutilización de envases (artículos 6 a 8) que tienden a promover el desarrollo y la investigación de nuevos diseños de envases o procesos de fabricación que permitan minimizar la producción de residuos de envases, y refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos previsto en el artículo 8 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Como es sabido, según este principio las autoridades competentes, en el desarrollo de las políticas y de la legislación en materia de prevención y gestión de residuos, aplicarán, para conseguir el mejor resultado medioambiental global, la jerarquía de residuos por el siguiente orden de prioridad: prevención, preparación para la reutilización, reciclado, otro tipo de valorización, incluida la valorización energética; y eliminación.

Entre los objetivos de prevención destacan tanto los de reducción en peso de los residuos de envases generados o del número de botellas para bebidas de plástico de un solo uso que se comercializan, como los dirigidos a que todos los envases puestos en el mercado sean en 2030 reciclables y, siempre que sea posible, reutilizables. De igual forma, se pretende avanzar hacia el fin de la comercialización de los envases de plástico de un solo uso comprendidos en la parte A del anexo IV de la citada Ley de Residuos.

Por otra parte, entre las medidas de prevención destacan especialmente las dirigidas a los comercios minoristas de alimentación, así como a las plataformas de comercio electrónico y comercios minoristas que efectúen ventas a distancia:

• Deberán presentar a granel aquellas frutas y verduras frescas que se comercialicen enteras, salvo cuando se encuentren en alguna de las excepciones tasadas previstas. La medida no se aplica a las frutas y hortalizas envasadas en lotes de 1,5 kg o más, ni a las frutas y hortalizas envasadas bajo una variedad protegida o registrada o que cuenten con una indicación de calidad diferenciada o de agricultura ecológica, así como a las frutas y hortalizas que presentan un riesgo de deterioro o merma cuando se venden a granel (las cuales se determinarán por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor del nuevo reglamento).
• Informar a sus clientes, desde el 1 de enero de 2023, de los impactos ambientales y de las obligaciones de gestión de los residuos de los envases de los productos que adquieran, siempre que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público igual o superior a 300 m².

Además de ello, el nuevo reglamento reproduce la obligación de los establecimientos comerciales minoristas, ya introducida en la Ley de Residuos del pasado mes de abril, de destinar al menos el 20% de su área de ventas a la oferta de productos presentados sin embalaje primario, incluida la venta a granel o mediante envases reutilizables, cuando su superficie de venta sea igual o superior a 400 m². En este punto, sin embargo, introduce aclaraciones relevantes acerca de esta obligación, pues señala que (i) se entenderá por “área de ventas” el área de exposición y venta exclusivamente destinada a productos de alimentación en la que se den las condiciones para promover la venta a granel o con envases reutilizables, excluyendo todas las zonas comunes para el funcionamiento normal del establecimiento; y (ii) que, a efectos del cómputo del porcentaje, se tendrán en cuenta las zonas en las que se realice oferta de productos a granel o mediante envases reutilizables, así como los espacios necesarios para su preparación, tránsito, presentación y pesado.

De acuerdo con la disposición transitoria sexta de la nueva norma, la inspección del cumplimiento de esta obligación no se iniciará hasta el 1 de junio de 2023, a fin de permitir la adaptación de los establecimientos comerciales.

De igual modo, se establecen diferentes objetivos de reutilización dirigidos tanto a las bebidas comercializadas en el sector de la hostelería y la restauración (canal HORECA), como a las comercializadas en el canal doméstico, para las que, en función de distintos horizontes temporales, se establecen los porcentajes en los que deberán ponerse en el mercado en envases reutilizables. Dichos objetivos también alcanzan a los envases comerciales y los industriales.

En cuanto a las medidas de reutilización, destaca la previsión, ya contemplada en la Ley de Residuos, de que los establecimientos de alimentación que vendan a granel alimentos y bebidas deberán aceptar el uso de recipientes reutilizables adecuados para la naturaleza del producto adquirido y debidamente higienizados, siendo los consumidores los responsables de su acondicionamiento y limpieza. Asimismo, los comercios minoristas con una superficie útil para la exposición y venta al público igual o superior a 300 m² asegurarán la disponibilidad de envases reutilizables para el consumidor final, de forma gratuita o a través del cobro de un precio.

De igual forma, se exige a los establecimientos minoristas de alimentación ofrecer en sus puntos de venta, respecto a los envases de las aguas, la cerveza, las bebidas refrescantes y otras bebidas:

• Desde el 1 de enero de 2025: al menos 4 referencias de bebida en envase reutilizable, si el establecimiento tiene una superficie comercial de 300 m² o superior e inferior a 1.000 m²; 5 referencias si el establecimiento tiene una superficie comercial de 1.000 m² o superior e inferior a 2.500 m²; y al menos 7 si el establecimiento tiene una superficie comercial de 2.500 m² o superior.
• Desde el 1 de enero de 2027: al menos 1 referencia de bebida en envase reutilizable, si el establecimiento tiene una superficie comercial inferior a 120 m²; o 3 referencias, si el establecimiento tiene una superficie comercial de 120 m² o superior e inferior a 300 m².
                  
  A estos efectos, resultará indiferente que los envases reutilizables de bebida sean de vidrio, plástico o cualquier otro material que pueda someterse a las operaciones de reutilización para su reintroducción en el mercado.

Por otro lado, para avanzar en el reciclado de alta calidad de los residuos de envases y en la utilización de materias primas secundarias de calidad en la fabricación de nuevos envases, se recogen determinados objetivos de reciclado (artículos 10 y 11) que derivan de la Directiva (UE) 2018/852, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, y que se complementan con objetivos mínimos de recogida separada en el marco de la responsabilidad ampliada del productor para los envases domésticos, comerciales e industriales. La finalidad no solo es incrementar la recuperación de los materiales que contienen los residuos de envases, sino también que los materiales recuperados tengan una mayor calidad para introducirlos nuevamente de forma segura en el ciclo productivo, incluido el asociado al envasado.

Como medida de promoción, se prevé que las Administraciones Públicas procurarán la adquisición de productos en envases reutilizables y fácilmente reciclables, y/o en envases fabricados con materiales reciclados, cuya calidad cumpla con las especificaciones técnicas requeridas.

El núcleo esencial de la regulación introducida por el nuevo Reglamento se encuentra en el Capítulo III del Título II (artículos 17 a 45), dedicado al régimen de responsabilidad ampliada del productor, que es revisado a la vista de las modificaciones introducidas por la citada Directiva (UE) 2018/851 y la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, ambas transpuestas mediante la Ley de Residuos.

Entre los aspectos más relevantes del nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor en materia de envases cabe destacar los siguientes:

• Se parte de una descripción muy amplia de las obligaciones generales del productor del producto, entendiendo por tal, según el artículo 2 de la citada Ley 7/2022, la persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, llene, venda o importe productos de forma profesional, con independencia de la técnica de venta utilizada en su introducción en el mercado nacional. Entre dichas obligaciones, se encuentran:

-      Elaborar y aplicar planes empresariales de prevención y ecodiseño.

-      Recabar de fabricantes e importadores o adquirientes intracomunitarios de envases vacíos información sobre composición y, en su caso, presencia de sustancias peligrosas o que afecten a la correcta gestión.

-      Contribuir al cumplimiento de los objetivos de prevención y reutilización fijados en el Reglamento.

-      Alcanzar, como mínimo, los objetivos de reciclado fijados.

-      Establecer sistemas de depósito, devolución y retorno, en el caso de la puesta en el mercado de envases reutilizables, y organizar y financiar la gestión de los envases reutilizables al final de su vida útil.

-      En los casos de determinados envases de un solo uso, establecer un sistema de depósito, devolución y retorno para garantizar la recuperación a través de toda la cadena de distribución, incluido, en su caso, el consumidor final, y organizar y financiar la gestión de los residuos.

-      Financiar y organizar, total o parcialmente, la recogida y tratamiento de los residuos de envases de un solo uso, según la categoría de los mismos (domésticos, comerciales o industriales).

• Se contempla la posibilidad de dar cumplimiento a esas obligaciones de forma individual o a través de la constitución de los correspondientes sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor:

Los sistemas individuales deberán presentar cada año a la Comisión de Coordinación en materia de residuos su cuenta anual, en la que se reflejarán los recursos financieros destinados al cumplimiento de las obligaciones de la responsabilidad ampliada del productor.

En el caso de los sistemas colectivos, deberán revestir, por exigencia del artículo 50 de la Ley 7/2022, la forma de asociación o de otra entidad con personalidad jurídica propia sin ánimo de lucro, y deberán ser autorizados, previo informe de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, por la comunidad autónoma en la que tengan previsto establecer su sede, que lo inscribirá en el Registro de Producción y Gestión de Residuos una vez comprobada la vigencia de la garantía financiera correspondiente.

Tales sistemas tendrán como finalidad exclusiva el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad ampliada del productor y se podrán constituir como sistemas colectivos específicos para envases domésticos, envases comerciales o envases industriales, o como sistemas mixtos que integren varias de estas categorías.

• Se prevé que, de acuerdo con el principio de quien contamina paga, los costes relativos a la gestión de los residuos de envases, incluidos los correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, correrán a cargo de los productores de producto. Para ello, la contribución financiera abonada por el productor del producto deberá cubrir la totalidad de la gestión de los residuos de envases generados, sufragando, respecto de los productos que comercialice, los siguientes costes:

-      Recogida separada de los envases usados y residuos de envases y su posterior transporte y tratamiento, incluido el tratamiento necesario para cumplir los objetivos y metas de prevención, de reutilización y de reciclado, así como los costes asociados a la recuperación de los residuos de envases de la fracción resto, del sistema húmedo-seco, o de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, según lo establecido para cada categoría de envase.

-      Información al usuario o poseedor final de los residuos de envases sobre medidas de prevención, sistemas de devolución y recogida y campañas de concienciación e información.

-      Recogida y comunicación de datos a efectos del cumplimiento de las obligaciones anuales de información.

-      Limpieza de los vertidos de basura dispersa ocasionados por determinados plásticos de un solo uso, así como su posterior transporte y tratamiento.

-      Constitución de las garantías financieras exigibles.

En el caso de cumplimiento colectivo de las obligaciones, se establecen posibles criterios para modular las contribuciones financieras de los productores para cada categoría de envases similares (tipología y cantidad de material utilizado en la fabricación, durabilidad, posibilidad de reparar, reutilizar o reciclar, etc.), u otros factores que afecten a la facilidad para la reutilización, al reciclado de los residuos de envases o a la incorporación de materiales reciclados, por ejemplo. No obstante, los sistemas colectivos podrán desarrollar tal modulación de forma transparente y no discriminatoria, adoptando un enfoque basado en el ciclo de vida de los envases, teniendo en consideración esos criterios u otros similares.

En todo caso, la contribución financiera abonada por el productor no excederá de los costes necesarios para que la prestación de servicios de gestión de residuos tenga una buena relación coste-eficiencia en términos económicos, sociales y medioambientales. Para su cálculo se tendrán en cuenta los costes en los que hayan incurrido las entidades públicas y privadas que realizan la gestión de los residuos de envases.

• Se regula la garantía financiera que deben suscribir los sistemas de responsabilidad ampliada del productor para asegurar la financiación de la gestión de los residuos de envases a fin de cumplir los objetivos mínimos del sistema de responsabilidad ampliada ante situaciones de insolvencia tanto de los productores como del propio sistema, de incumplimiento de las condiciones de la comunicación o autorización o de disolución del mismo.
                 
  La cuantía de esta garantía financiera se determinará en función de las cantidades de envases diferenciadas por material que se introduzcan en el mercado a través del sistema y de los costes medios de gestión de los residuos de envases según la fórmula prevista en el Anexo IX del reglamento. La garantía financiera tendrá una vigencia anual y se podrá constituir mediante cualquiera de las modalidades establecidas en el Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, sobre las garantías financieras en materia de residuos.
• Se extiende la aplicación del régimen de responsabilidad ampliada del producto a los envases comerciales e industriales, a los que con carácter general no se les aplicaba hasta la fecha en España, y no sólo a los envases domésticos.
• En el marco de la responsabilidad ampliada del productor, y para cada categoría de envase (domésticos, industriales o comerciales), se definen las obligaciones específicas de todos los agentes implicados en la gestión de los residuos, siempre conforme al mismo esquema: obligaciones de los productores; obligaciones de los sistemas de responsabilidad ampliada del productor; obligaciones de comerciantes y/o distribuidores de productos envasados; obligaciones de los consumidores o de los poseedores finales; y obligaciones de las entidades locales (excepto en los residuos industriales).
• De igual forma, el nuevo reglamento detalla, para cada uno de los tres tipos de residuos (artículos 34, 40 y 45, respectivamente), los concretos costes de las operaciones de gestión que los sistemas de responsabilidad ampliada deberán financiar, además del importe de la amortización y de la carga financiera de la inversión en material móvil y en infraestructuras para la gestión de los residuos de envases.
• Se establece un sistema obligatorio de depósito, devolución y retorno para los envases reutilizables, en virtud del cual, con carácter general, los productores de productos que introduzcan en el mercado envases reutilizables estarán obligados a cobrar en concepto de depósito a sus clientes, hasta el consumidor final, una cantidad por cada unidad de envase objeto de transacción, así como a aceptar la devolución o retorno de los envases usados cuyo tipo, formato o marca comercialicen, restituyendo en ese caso la cantidad depositada si el envase reutilizable no ha perdido su funcionalidad.
             
  En el caso de los envases industriales y comerciales reutilizables que se introduzcan en el mercado a través de prestadores de servicios de envases reutilizables, serán estos agentes económicos quienes, con carácter general, cumplan dichas obligaciones, así como con las de información y las generales del productor del producto que les sean de aplicación.
            
  Los envases afectados por este tipo de obligaciones (que también serán los comercializados mediante venta a distancia y por máquinas expendedoras automáticas) deberán distinguirse convenientemente mediante símbolos claros e inequívocos que no induzcan a error a los consumidores.
• Se prevén diferentes medidas para los casos de incumplimiento de los objetivos de recogida separada. Entre ellas, cabe señalar que los productores que introduzcan en el mercado botellas de plástico de un solo uso de hasta 3 litros de capacidad para los productos de aguas minerales y de manantial, zumos, néctares, mezcla de frutas y hortalizas recién exprimidas, concentrados para disolución, bebidas refrescantes, energéticas, isotónicas y bebidas alcohólicas, deberán establecer en el plazo de dos años, mediante sistemas individuales o colectivos de responsabilidad ampliada, un sistema de depósito, devolución y retorno. Para garantizar la viabilidad técnica, ambiental y económica de la implantación de estos sistemas, además de las botellas de plástico, se incluirán las latas y envases de cartón para bebidas de estos productos.

Tras esta regulación, se establecen en el Título III determinadas obligaciones de información específicas (artículos 49 a 51), como, por ejemplo:

• Se exige a las personas físicas o jurídicas autorizadas para realizar operaciones de recogida con carácter profesional y tratamiento de residuos de envases enviar, antes del 1 de marzo del año posterior respecto al cual hayan recogido los datos, una memoria resumen de la información contenida en el archivo cronológico de cada una de las instalaciones en las que operen, desglosando la información por cada operación de tratamiento autorizada.
• Se prevé también la obligación de las Administraciones públicas de facilitar determinada información en la materia a los consumidores y usuarios, al público en general y a las organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la defensa del medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Finalmente, en el Título IV (artículos 52 a 54) se establece el régimen de control e inspección del cumplimiento de la nueva norma, así como una referencia a que el régimen sancionador será, según proceda, el previsto en la Ley de Residuos, la Ley de Industria o el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

El nuevo reglamento se cierra con tres disposiciones adicionales (en las que se matizan algunas previsiones sobre la responsabilidad ampliada del productor para determinados productos concretos: envases de medicamentos, recipientes para contener alimentos, vasos de plástico de un solo uso y difusores y trampas de captura y monitoreo), seis disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

En cuanto a las disposiciones transitorias, destaca la tercera, relativa a la adaptación al nuevo régimen de responsabilidad ampliada del productor, que prevé que los productores de producto que con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo Reglamento no tuvieran la obligación de participar en un sistema integrado de gestión constituirán los correspondientes sistemas de responsabilidad ampliada antes del 31 de diciembre de 2024 (para lo que, al menos un año antes, deberán presentar a la autoridad competente la comunicación del sistema individual o la solicitud de autorización como sistema colectivo de responsabilidad ampliada), mientras que el resto de productores de producto constituirán o adaptarán los sistemas integrados de gestión antes del 30 junio de 2024 (para lo que, también al menos un año antes, presentarán a la autoridad competente la necesaria comunicación o solicitud de autorización).