Transparencia algorítmica: el Supremo avala el acceso al código fuente de la Administración
Javier Fernández Rivaya, socio del departamento de Derecho Administrativo y Constitucional de Garrigues.
El Tribunal Supremo reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder al código fuente de las aplicaciones de titularidad pública utilizadas para la adopción de decisiones automatizadas.
Una reciente sentencia del Tribunal Supremo ha dado un paso muy relevante en materia de transparencia de la actuación administrativa al reconocer el derecho de los ciudadanos a acceder al código fuente de las aplicaciones públicas que automatizan decisiones. El caso se remonta a septiembre de 2018, cuando la Fundación Ciudadana Civio solicitó al Ministerio para la Transición Ecológica acceso a determinada información relativa a la aplicación informática BOSCO, desarrollada por la Administración para comprobar si los solicitantes del bono social eléctrico cumplen los requisitos para ser beneficiarios. La solicitud se refería a la especificación técnica de la aplicación, el resultado de las pruebas de cumplimiento de la especificación funcional, el código fuente y cualquier otro entregable que permitiera conocer su funcionamiento.
La negativa inicial y el recorrido judicial
Tras entender desestimada por silencio su solicitud, Civio presentó reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. En el procedimiento se personó el Ministerio, que se opuso al acceso basándose, entre otros argumentos, en que el código fuente no podía considerarse información pública y en que el acceso al mismo supondría un perjuicio para la propiedad intelectual de la Administración.
El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estimó en parte la reclamación de la fundación y reconoció su derecho a acceder a la información solicitada, excepto al código fuente, que consideró que se encontraba amparado por el derecho de propiedad intelectual.
Frente a esta decisión, Civio acudió a la jurisdicción. El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 8 desestimó, en diciembre de 2021, sus pretensiones al considerar que el acceso al código fuente de BOSCO resultaba innecesario para comprobar el cumplimiento de los requisitos por parte de los solicitantes del bono social, y al apreciar además un riesgo de vulnerabilidad si se revelaba.
El recurso de apelación de Civio frente a la decisión del Juzgado Central fue desestimado en abril de 2024 por la Audiencia Nacional, que concluyó que el código fuente de la aplicación estaba protegido por la legislación sobre propiedad intelectual, así como que su difusión sería susceptible de causar vulnerabilidades que podrían afectar a datos especialmente protegidos (situaciones personales de discapacidad, violencia de género, etc.) y de poner en riesgo la confidencialidad de cierta información como la tributaria. Además, según la Audiencia Nacional, la aplicación informática no era más que una herramienta integrada en el seno de un procedimiento administrativo en el que, con independencia de la utilización de una aplicación informática, el acto que se dictase siempre estaría sometido al control de legalidad.
El giro del Tribunal Supremo
La sentencia de la Audiencia Nacional fue recurrida en casación por Civio. El Tribunal Supremo admitió el recurso al apreciar interés casacional en “determinar la procedencia -o no- de facilitar el código fuente de la aplicación informática para determinar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del bono social” (auto de 27 de noviembre de 2024, rec. 7878/2024),
Y es en sede casacional donde, siete años después de aquella solicitud de Civio, se ha producido un giro interpretativo extraordinariamente relevante: mediante sentencia 119/2025, de 11 de septiembre, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha reconocido “el derecho de la Fundación Ciudadana Civio a acceder al código fuente de la aplicación informática BOSCO, condenando a la Administración demandada a proporcionárselo”.
El tribunal, consciente de la conveniencia de que las Administraciones Públicas empleen sistemas automatizados de toma de decisiones como medio para el eficaz desempeño de sus funciones y la adecuada prestación de los servicios públicos, entiende que ello debe conllevar exigencias de transparencia a fin de proporcionar a los ciudadanos la información necesaria para su comprensión y el conocimiento de las características básicas de su funcionamiento.
Auditar el algoritmo: una exigencia democrática
A juicio del Tribunal Supremo, rige en este ámbito un “principio de transparencia algorítmica” en virtud del cual las Administraciones Públicas vienen obligadas a facilitar el acceso de los ciudadanos a las características fundamentales de los algoritmos empleados en la toma de decisiones y los códigos fuente.
De hecho, según la sentencia existe un concepto incluso de mayor amplitud, el de “democracia digital o electrónica”, que impone a los poderes públicos explicar el funcionamiento de los algoritmos que emplean en la toma de decisiones como condición inexcusable para su fiscalización y como garantía efectiva frente a la arbitrariedad o los sesgos discriminatorios en la toma de decisiones total o parcialmente automatizadas.
La propiedad intelectual no puede ser un muro
Frente al principal límite que habían puesto de manifiesto tanto el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como el Juzgado Central y la Audiencia Nacional, consistente en el derecho de propiedad intelectual de la Administración sobre la aplicación BOSCO y su algoritmo, el Tribunal Supremo considera prevalente en este caso el interés público en conocer cómo funciona una herramienta que decide sobre el acceso a un derecho esencial como el bono social.
Según el Alto Tribunal, la titularidad de derechos de autor por parte de la Administración no puede convertirse en un mecanismo de opacidad frente a la ciudadanía. En su opinión, el mero riesgo de eventuales perjuicios para ese derecho derivados de su eventual uso o explotación no autorizada no debe constituir por sí solo una causa de exclusión del derecho de acceso.
El tribunal subraya, asimismo, que la protección jurídica dispensada por los derechos de propiedad intelectual se presenta de forma atenuada cuando el programa ha sido creado por la propia Administración Pública, que no se encuentra integrada en la lógica competitiva del mercado del mismo modo que el sector privado.
Más allá del caso BOSCO: hacia un modelo de transparencia tecnológica
La decisión adoptada por el Tribunal Supremo supone un importante avance en materia de transparencia, al extender las exigencias de motivación de los actos administrativos a las actuaciones administrativas automatizadas.
El alcance de la sentencia trasciende el caso concreto. Con este pronunciamiento, el Alto Tribunal sienta un criterio sobre la relación entre la tecnología y los derechos de los ciudadanos, estableciendo que la digitalización de la Administración no puede convertirse en un espacio de opacidad, sino que debe someterse al mismo control público y judicial que cualquier otro instrumento de decisión administrativa.