Efectos de la caducidad del procedimiento de reintegro de subvenciones públicas: nuevo enfoque del TS

España - 30 / 05 / 2018

Comentario Administrativo 1-2018

La regla general de la caducidad en los procedimientos administrativos iniciados de oficio y con efectos desfavorables para los particulares presenta una singularidad relevante en el caso del reintegro de subvenciones. En efecto, el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones (en virtud del cual “si transcurre el plazo máximo para resolver sin que se haya notificado la resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo”) parece permitir que, incluso en los casos en los que el procedimiento esté caducado (por haber transcurrido el plazo legal máximo del que se dispone para resolver) la Administración pueda seguir adelante con las actuaciones pendientes hasta su conclusión y, por tanto, dictar una resolución de contenido distinto a la mera declaración de caducidad que puede, incluso, exigir el reintegro.

A favor de esta interpretación literal se había pronunciado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su Sentencia de 30 de julio de 2013 (RJ 2013\6315), que desestimó el recurso interpuesto contra una orden de reintegro dictada una vez transcurrido el plazo máximo de resolución establecido legalmente.

Sin embargo, esta tesis, claramente gravosa para el administrado, ha sido cuestionada mediante la reciente Sentencia de 19 de marzo de 2018, de esa misma Sala del Tribunal Supremo (RJ 2018\1400), por la que se ha considerado de interés casacional objetivo “reinterpretar” el citado artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones. Y ello, en palabras de la Sala, “por cuanto el precepto así entendido conduce a una interpretación ilógica e intrínsecamente contradictoria” que “consagra una práctica en la que la Administración incumple el plazo máximo de duración de los procedimientos de reintegro sin declarar la caducidad de los mismos, tal y como era su obligación” llevando a los afectados a “ejercitar acciones destinadas a obtener la declaración de caducidad y a cuestionar la validez de la resolución dictada en el procedimiento caducado”.

Mediante tal reinterpretación el Alto Tribunal alcanza ahora una conclusión distinta, favorable a entender que el efecto de la caducidad de los procedimientos en materia de reintegro de subvenciones también es impedir que en aquéllos pueda dictarse resolución posterior ordenando dicho reintegro. Se obliga, por tanto, a la Administración a incoar un nuevo procedimiento con el mismo objeto, siempre que su acción para ello no hubiera prescrito. En apoyo de tal interpretación la sentencia invoca, principalmente, los siguientes argumentos:

Que la interpretación previa supone, de facto, vaciar de contenido el instituto de la caducidad y privarle de efectos en los términos concebidos legal y jurisprudencialmente para cualquier procedimiento administrativo.
Que la referencia del mencionado artículo 42.4 a que “se puedan continuar las actuaciones hasta su terminación” pese a la caducidad del procedimiento no implica necesariamente que pueda dictarse una resolución sobre el fondo sin incoar un nuevo procedimiento. De hecho, entender lo contrario supondría negar una exigencia legal básica en virtud de la cual toda resolución administrativa debe adoptarse en el seno de un procedimiento válido, so pena de nulidad.
Que sólo mediante la nueva interpretación cobra pleno sentido el último inciso del artículo 42.4, sobre la no interrupción por el procedimiento caducado del plazo de prescripción de la acción de reintegro. Para la Sala, tal previsión sólo tiene verdadera lógica si se parte de que la caducidad conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de un nuevo procedimiento, que es el que volverá a generar la interrupción de la prescripción.

Debe destacarse, no obstante, que esta Sentencia de 18 de marzo de 2018 ha contado con un voto particular conjunto de dos magistrados, para quienes el pronunciamiento mayoritario excedería de la voluntad del legislador, que, con la redacción dada al artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones, habría querido limitar expresamente los efectos generales de la caducidad en materia de reintegro, en atención a los intereses públicos vinculados a la recuperación de los fondos públicos obtenidos indebidamente.

En definitiva, nos encontramos ante un nuevo enfoque jurisprudencial con efectos favorables para los administrados, sin perjuicio de que las referidas discrepancias dentro del Alto Tribunal hagan aconsejable monitorizar su consolidación o evolución en próximos pronunciamientos.